2015年被业界人士称为环保政策元年，史上最严环保法于这一年的1月1日开始实施，提出按日计罚不设上限，李克强总理亦称其为治理环境的“杀手锏”。这一年，加强生态文明建设首度被写入“十三五”规划，“1+6”生态文明改革政策组合拳逐步出台。环境治理顶层设计不断完善的同时，对水域、大气、固废等领域出台了更多有针对性细分的政策。“PPP模式”、“监察执法垂直管理”等更是环保年度关键词。而2016年作为“十三五”规划的开局之年，环保领域被寄予厚望。小编从六个方面带你回顾环保领域的2015，展望2016。

受访者：

        谷树忠 国务院发展研究中心资源与环境政策研究所副所长、研究员
        周宏春 国务院发展研究中心社会发展研究部研究员
        薛    涛 E20环境平台高级合伙人、E20研究院执行院长
        李国祥 中国社会科学院农村发展研究所研究员

关键词一：生态文明

        2015年是生态文明政策体系逐步健全的一年，自十八大第一次把生态文明建设与其他四个文明建设放在同等重要位置，明确提出要推进经济、政治、文化、社会、生态“五位一体”的建设，就此拉来了生态文明改革的序幕。从2015年5月5日发布的《关于加快推进生态文明建设的意见》，明确了生态文明建设的总体要求、目标愿景。强调“绿色化”与新型工业化、城镇化、信息化、农业现代化“四化”并提，形成“新五化”。

        随后，生态文明改革打出“1+6”组合拳，这个“1”是2015年9月11日中共中央政治局审议通过的《生态文明体制改革总体方案》，被视为生态文明领域改革顶层设计。“6”包括《环境保护督察方案(试行)》、《生态环境监测网络建设方案》、《开展领导干部自然资源资产离任审计的试点方案》、《党政领导干部生态环境损害责任追究办法(试行)》、《编制自然资源资产负债表试点方案》、《生态环境损害赔偿制度改革试点方案》，这6个配套政策逐步出台，形成生态文明改革全面部署。到2020年，构筑起产权清晰、多元参与、激励约束并重、系统完整的生态文明制度体系。

        对此，接受中国经济时报记者采访时国务院发展研究中心资源与环境政策研究所副所长、研究员谷树忠评价道，2015年是生态文明制度体系建设元年，“1+6”生态文明政策组合中的1个生态文明总体方案和6个突破性方案对生态文明体制和环境保护有很大的推动作用。法制、体制、机制、规制这四制都在不断建立健全完善。在法制方面，新环保法开始实施。2015年在体制方面取得很大突破，环境监测监察执法实行省以下垂直管理，这种“半垂直”的监测监察执法管理有助于解决环境信息数据造假、地方政府对环境执法部门过度干预的问题，使执法能更加独立，不受地方政府左右。在机制方面，鼓励环境第三方治理的力度越来越大，今年推出的两批PPP项目累计投资数万亿，这充分调动了社会力量参与环境治理。将过去“谁污染谁治理”改为以“谁污染谁付费”为基础的“第三方治理”，付费后交由第三方更加专业并有资质的机构治理，这样会取得更好的治理效果。

关键词二：环境垂直监管

        2015年，无论是从政策法规的颁布还是监管部门的频繁约谈都可看出我国的环境监管更加全面、严格。在政策法规方面，2015年8月国务院办公厅印发《全国生态环境监测网络建设方案》并指出，环保部将会同有关部门统一规划全国环境质量监测网络，同时上收全部国控点的监测运行权；“十三五”规划建议提出，省以下环境监测工作由省级环境保护部门直接负责，实行垂直管理等。

        在此背景下，我国环境监管的现状如何？近日，环保部通报各地贯彻落实《国务院办公厅关于加强环境监管执法的通知》进展情况指出，2015年清理废除阻碍环境监管执法的“土政策”专项工作已顺利完成，环境保护大检查已进入督查整改阶段，网格化环境监管正在积极推进；清理违法违规建设项目、加强环境监察执法人员培训等重点工作已取得阶段性成效。

        根据通报，截至2015年10月底，除安徽、海南、甘肃、宁夏等4个省(区)正在或准备开展综合督查外，其他27个省(区、市)和新疆生产建设兵团已对134个市开展了综合督查，对28个市县进行了约谈、对19个市县实施了区域环评限批、对督查中发现的176个问题进行了挂牌督办。

        但是，通报指出，我国的环境监管工作仍存在一些问题：地区工作不平衡、压力传导不够、层级衰减突出；企业环境守法形势不容乐观；环境保护“一岗双责”工作机制和基层环境监管能力保障各地尚有较大差距，环境监管投入与日益繁重的工作任务还不相适应。

        对此，国务院发展研究中心社会发展研究部研究员周宏春接受本报记者采访时指出，许多环境政策法规的出发点和落脚点是环境保护的地方责任主体问题，未来仍需进一步提高各地方政府的环保主体责任意识。“但是也要强调，地方需要考虑经济、社会发展与环境保护的平衡，环境政策的落实与推进还要从当地实际出发。”周宏春说。

        同时，“政策的落实还需要明确责任分工，实行上下联动。”周宏春解释道，在中央简政放权的形势下，环保部门要进一步管好自己分内的事情，以环境质量为导向，处理好近期利益和长远利益、局部利益和全局利益的关系，把环境作为经济结构调整和增长方式转变的重要措施；以排污权为抓手，改变以往“排什么，排多少，减多少”由环保部门说了算的情形，对偷排污染物的企业加大处罚力度，形成排污者主动积极减排的外部环境；以执法队伍作保障；以中央的生态文明制度安排为依据。

关键词三：雾霾

        近年来，雾霾逐渐成为了大众热议的焦点，而随着2015年底北京接连发布空气重污染预警，人们对于雾霾现象的关注再度升级。2015年11月30日，北京市发布今年首个雾霾橙色预警，全市PM2.5浓度12个小时内增长近10倍。12月8日7时至12月10日12时，北京市首次启动雾霾红色预警。

        对于雾霾成因，12月14日，环保部公布了2015年环保综合督查结果并指出，华北地区已完成22个城市(区)的环保综合督查，督查范围涵盖了华北六省(区、市)。综合督查中发现，各地市的大气污染治理工作存在一些共性问题，有的事关地方长远发展，有的涉及工作落实机制和精细化管理水平。这些问题主要有：一是产业结构布局和能源结构问题日益成为环保瓶颈。产业结构调整进展较慢，“工业围城”、“一钢独大”、“一煤独大”等现象在华北地区一些城市比较普遍。重化产业是华北地区很多城市的支柱产业，也是造成环境污染的主要因素。二是环保基础设施建设滞后的问题十分普遍。多数城市对环保基础设施建设重视不够、投入不足，环保基础设施落后，城乡集中供热率普遍较低，清洁能源供应不足，散烧煤大量使用，致使冬季大气污染问题十分突出。三是基层政府及有关部门环保责任落实不到位。四是城乡结合部和农村环境问题日益突出。五是治污方案落实、考核不力的情况仍然多见。六是散煤污染治理工作问题依然突出。

        人们在关注其成因的同时，也对2016年的大气污染防治工作给予了厚望。据了解，《大气污染防治法》已于2015年8月29日由十二届全国人大常委会第十六次会议修订通过，将自2016年1月1日起施行。

        新修订的《大气污染防治法》共设八章129条，除总则、法律责任和附则外，分别对大气污染防治标准和限期达标规划、大气污染防治的监督管理、大气污染防治措施、重点区域大气污染联合防治、重污染天气应对等内容作了规定。

        此外，2015年12月30日，国家发改委和环保部联合对外发布《京津冀协同发展生态环境保护规划》并划定了空气质量底线，即到2017年，京津冀地区PM2.5年均浓度应控制在73微克/立方米左右；到2020年，京津冀地区PM2.5年均浓度控制在64微克/立方米左右。

        E20研究院执行院长薛涛接受本报记者采访时表示，今年环保政策一大亮点就是从过去的用指标衡量变为更加具体的考核要求，从质量出发来制定政策标准，明确责任主体和治理手段，可见环境污染治理决心之大。同时通过制定时间表对污染治理形成倒逼机制，比如近日京津冀对雾霾治理的规划中就明确提出了2020年要达到的具体目标。

关键词四：水污染治理

        2015年4月，国务院印发《水污染防治行动计划的通知》，意味着“水十条”的正式出台，我国向水污染宣战的大幕正式打开。“水十条”按照“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”的原则，确定了10个方面238项措施。并提出，到2020年，全国水环境质量得到阶段性改善，污染严重水体较大幅度减少，饮用水安全保障水平持续提升，地下水超采得到严格控制，地下水污染加剧趋势得到初步遏制，近岸海域环境质量稳中趋好，京津冀、长三角、珠三角等区域水生态环境状况有所好转。

        为达到这一目标，“水十条”强调在今后的水污染治理行动中需明确和落实各方责任，强化地方政府水环境保护责任，加强部门协调联动，落实排污单位主体责任，并每年分流域、分区域、分海域对行动计划实施情况进行考核，考核结果向社会公布，并作为对领导班子和领导干部综合考核评价的重要依据。同时还将强化公众参与和社会监督，依法公开环境信息，构建全民行动格局。

        对于我国水污染治理现状，在2015年10月9日举行的“辉煌十二五”系列报告会上，环保部部长陈吉宁指出，“十二五”期间，我国的环境问题正在发生积极变化。对于人们最为关注的水质量问题，陈吉宁明确，COD排放量下降推动了主要江河水环境质量逐步好转，重要的标志是劣Ⅴ类断面比例大幅减少，由2001年的44%降到2014年的9%，降幅达80%。同时，“十二五”以来，全国新增城镇污水处理能力4800万吨/日，累计处理能力达1.75亿吨，基本与美国的处理能力相当，已成为全世界污水处理能力最大的国家之一。

        尽管我国在水污染治理方面已取得了不俗的成绩，但是未来仍有许多方面亟待突破。对此，薛涛指出，目前我国污水管网分管建设覆盖率仍有待进一步提高。“大量污水、雨水逆流直排仍然较多，很多污水处理厂乱排现象也比较严重，污泥的及时处理也有待跟进。未来在相关标准制定，示范项目推广等方面还需进一步完善。”薛涛说。

关键词五：农村环境治理

        加强农村环境保护是建设生态文明的必然要求。全面建成小康社会，农村是重中之重，环境是突出短板。农村环境既是最薄弱的难点，也是最有潜力的突破点和创新点。

        对此，2015年的中央一号文件提出，要全面推进农村人居环境，加强农村周边工业“三废”排放。近期热议的“十三五”规划建议更加明确强调，要坚持城乡环境治理并重，统筹农村饮水安全、改水改厕、垃圾处理。

        在2015年10月召开的全国农村环境连片整治工作现场会上，陈吉宁指出，地方各级政府和相关部门创新体制机制，完善政策措施，狠抓项目建设和管理，农村环境综合整治取得明显成效。截至2014年底，5.9万个村庄已开展环境综合整治，直接受益人口达1.1亿多人。到2015年底，完成7万个建制村的环境整治任务，超额完成“十二五”规划目标。

        陈吉宁强调，“十三五”是全面建成小康社会的决战决胜时期。当前和今后一个时期农村环境保护的总体思路和主要目标是：以改善农村环境质量为根本目标，着力解决损害人民群众的突出环境问题，提高农村环境监管能力，推动城乡环境公共服务均等化，新增完成环境综合整治的建制村13万个，推进农村经济社会与环境保护协调发展。

        而2016年作为“十三五”规划的开局之年，农村环境整治又或将在哪些方面有所突破？对此，中国社会科学院农村发展研究所研究员李国祥接受本报记者采访时指出，首先将会在农村垃圾整治方面有所突破。其次农业面源污染问题将会得到一定的控制，农药、化肥滥用的问题也将会进一步得到重视。同时，随着国家推进一、二、三产业融合，环境治理的市场价值将会体现，除了政府外，通过市场力量进行治理的良性循环机制也将逐步向前推进。

        “但是仍需注意，农村污染范围广，遗留问题较多，想从根本上控制农村环境恶化的势头仍需一定的时间，治理和保护的全面推广也有待提高。”李国祥强调，未来各主体对于环保的认识仍需提高。政府的投入也应进一步加大，积极探索与市场结合的模式，有效改善农村环境。

关键词六：PPP模式

        据环保部规划院测算，预计“十三五”期间环保投入将增加到每年2万亿元左右。面对大气、水、土壤三大防治战役，有机构预计国内环保产业总投资需求超过17万亿元。环保领域的投资需求巨大，财政根本无法满足，通过PPP模式引入社会资本成了一条重要出路。作为“十三五”规划的开局之年，2016年很多PPP项目将进入落地之年，不少业内人士称之为“环保PPP签约年”。

        近日，财政部发布的《关于公布第二批政府和社会资本(PPP)合作示范项目的通知》(下文简称《通知》)将在2016年1月1日开始执行。据了解，《通知》确定了206个PPP示范项目，其中涉及环保产业的PPP项目数量达76项，投资额达1094.34亿元。

        2015年环保领域的PPP项目呈火热之势，政策的不断加码和市场的跃跃欲试让PPP项目疾步前行。

        2015年1月，国家发布《关于规范政府和社会资本合作合同管理工作的通知》和《PPP项目合同指南试行　》两个文件，用以加强规范PPP合同的起草、谈判、履行、变更、解除、转让、终止直至失效的全过程管理，促进PPP项目的实际运作。

        地方政府也陆续出台了一系列政策指导各地PPP项目的推进，例如福建出台政府和社会资本合作七条扶持政策、浙江省政府性投资项目融资建设管理新规等。

        此后，陆续出台了十余个相关政策文件鼓励和推动PPP发展，其中环保领域市场化程度较高的水污染处理更是PPP领域的重点方向。《关于推进水污染防治领域政府和社会资本合作的实施意见》中提出，水污染防治领域推广运用PPP模式，以费价机制透明合理、现金流支撑能力相对较强的存量项目为主。经充分论证的新建项目可采取PPP模式。同时，要求逐步将水污染防治领域全面向社会资本开放，推广运用PPP模式，并要求健全PPP项目回报机制，以及规范操作流程等。

        2015年12月17日，财政部发布的《关于实施政府和社会资本合作项目以奖代补政策的通知》中，提出将对PPP示范项目中的新建项目以及部分存量项目进行奖励，最高可达800万；对中央财政PPP示范项目中的新建项目，财政部将在项目完成采购确定社会资本合作方后，按照项目投资规模给予一定奖励；对符合条件、规范实施的转型为PPP项目的地方融资平台公司存量项目，财政部将在择优评选后，按照项目转型实际化解地方政府存量债务规模的2%给予奖励。

        在PPP急速前进之时问题也随之凸显，有媒体报道称，近期，在环保PPP项目中，关于违约、应收账款、价格等问题被不断曝出，一些社会资本同样面临着进退两难的尴尬境遇。

        对此，薛涛认为，建设一个充分为资本市场所接收的政府支付和履约保障体系，减少融资负担而突出社会资本方环境治理能力的比较，是达成市政环境PPP最终有效落地的本质诉求。而背后所需的法制法规的完善，也将是一个任重道远却又必须且行且珍惜的过程。

寄语2016

        那么2016年在环保领域的哪些方面可以持续推进，在哪些方面应值得注意改进呢？谷树忠认为，在环保法制方面，资源环境保护法是否能在2016年加以细化。另外，期待一直呼吁的土壤污染方面的法律能提出来。在体制方面，同级政府部门需要更加协调合作。在机制方面，是否能利用税、费等资金方面的支持来保护资源环境。同时，环保领域需要加强对标准的规范和实施。

        谷树忠强调，现在生态文明和环境保护都注重硬制度的建设，未来能否加强软制度的建设。提高民众对环境治理的自律性，而不是靠法律法规和行政手段来约束人们的行为。在环保领域，能不能改变“恶小而为之，善小而不为”的状况。环保影响着每个人的生活，每个人也在影响环境的治理，比如生活节水，就是每个人都可以做的小事。我们的环境治理需要硬制度建设，但是观念、意识、习惯甚至道德和信用更加重要。